ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

О протесте прокурора Республики Хакасия

на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13

Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ

«Об отходах производства и потребления»

Рассмотрев протест прокурора Республики Хакасия от 29 июля 2016 года № 22-17-2016 на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления»,

Верховный Совет Республики Хакасия

П О С Т А Н О В Л Я Е Т:

1. Протест   прокурора   Республики  Хакасия  от  29  июля  2016  года  № 22-17-2016 на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, ча-сти 2, 3, 4, 6, 8, 10 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления» удовлетворить.

2. Протест   прокурора   Республики  Хакасия  от  29  июля  2016  года  № 22-17-2016 на части 1, 5, 7, 9, 91 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления» отклонить.

3. Комитету Верховного Совета Республики Хакасия по экологии, природным ресурсам и природопользованию в целях приведения Закона Республики Хакасия «Об отходах производства и потребления» в соответствие с действующим законодательством подготовить проект закона Республики Хакасия «О внесении изменений в Закон Республики Хакасия «Об отходах производства и потребления» и внести его на рассмотрение Верховного Совета Республики Хакасия.

4. Направить настоящее Постановление прокурору Республики Хакасия.

5. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель

Верховного Совета

Республики Хакасия                                                                       В.Н. Штыгашев

г. Абакан

28 сентября 2016 года

№ 1152-31

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

О проекте постановления Верховного Совета Республики Хакасия

«О протесте прокурора Республики Хакасия

на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13

Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ

«Об отходах производства и потребления»

Рассмотрев проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления»,

Президиум Верховного Совета Республики Хакасия

П О С Т А Н О В Л Я Е Т:

1. Внести проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта  2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления» на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета Республики Хакасия.

2. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель

Верховного Совета

Республики Хакасия                                                                      В.Н. Штыгашев

г. Абакан

24 августа 2016 года

№ 247-п

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту постановления Верховного Совета Республики Хакасия

«О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2,

пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия

от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления»

В Верховный Совет Республики Хакасия поступил протест прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 03-ЗРХ).

Статьи 9-13 Закона № 03-ЗРХ содержат обязанности лиц при обращении с отходами (статья 9 «Требования, предъявляемые к производителям отходов, при обращении с отходами»), элементы порядка сбора, транспортировки и накопления отходов (статья 10 «Требования к сбору, транспортированию и накоплению отходов»), их переработки (обработки) и хранения (статья 11 «Требования к переработке (обработке) и хранению вторичных материальных ресурсов»), обезвреживания (статья 12 «Требования к обезвреживанию отходов») и размещения (статья 13 «Требования к размещению отходов и к объектам размещения отходов»).

Указывая на противоречие указанных норм Закона № 03-ЗРХ федеральному законодательству и о принятии данных норм Верховным Советом Республики Хакасия за пределами компетенции прокурор Республики Хакасия в своем протесте ссылается на судебную практику, а именно на определение Верховного Суда Российской Федерации от 06 марта 2013 года № 83-АПГ13-2.

Предметом рассмотрения суда согласно вышеуказанному определению были нормы Закона Брянской области № 29-З «Об отходах производства и потребления». Однако в соответствующем судебном процессе оспаривалось не в целом полномочие субъектов Российской Федерации на установление требований в области обращения с отходами, а отдельные требования в области обращения с отходами на территории Брянской области (3 пункта), установленные указанным Законом Брянской области, в связи с отсутствием данных требований в Федеральном законе от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ).

Таким образом, в протесте прокурора Республики Хакасия отсутствуют ссылки на судебную практику подтверждающую позицию прокурора о противоречии федеральному законодательству статей 9-13 Закона № 03-ЗРХ и принятии данных норм Верховным Советом Республики Хакасия за пределами компетенции ввиду установления указанными нормами требований к обращению с отходами.

Судебная практика, указанная в протесте прокурора Республики Хакасия, не подтверждает, что установление субъектами Российской Федерации требований к обращению с отходами выходит за пределы компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, положения статей 9-13 Закона № 03-ЗРХ являются компиляцией отдельных положений статей 9, 11, 12, 15, 19, 26 Федерального закона № 89-ФЗ и не устанавливают самостоятельных требований к обращению с отходами. Статья 9 Закона № 03-ЗРХ компилирует отдельные обязанности лиц при обращении с отходами, предусмотренные статьями 11, 19, 26 Федерального закона № 89-ФЗ.

Также со дня вынесения определения Верховного Суда Российской Федерации от 06 марта 2013 года № 83-АПГ13-2 к полномочиям субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральным закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» были отнесены новые полномочия такие как:

- организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов; а также

- утверждение порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора).

Как разъясняется на сайте комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления однозначное юридическое значение понятий «организация», «создание условий», «обеспечение» Федеральным законом не дано. Значения этих понятий следует определять из содержания норм Федерального закона, положений Конституции, анализ которых ведет к следующим выводам. Указанные понятия, зачастую, используются в сходных значениях. Понятие «организация» в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций, непосредственное обеспечение чего-либо.

В целях организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов действуют положения статей 10-13 Закона № 03-ЗРХ:

- статья 10 «Требования к сбору, транспортированию и накоплению отходов» (полномочия по организации сбора (в том числе раздельного сбора и транспортирования отходов);

- статья 11 «Требования к переработке (обработке) и хранению вторичных материальных ресурсов» (полномочия по организации обработки отходов);

- статья 12 «Требования к обезвреживанию отходов» (полномочия по обезвреживанию отходов);

- статья 13 «Требования к размещению отходов и к объектам размещения отходов» (полномочия по захоронению отходов).

Действительно, отнесение органам государственной власти субъектов Российской Федерации вышеуказанных полномочий требует внесения отдельных изменений в статьи 10-13 Закона № 03-ЗРХ, однако, в связи с вышеизложенным, полагаем, мнение о противоречии указанных положений Закона № 03-ЗРХ федеральному законодательству ввиду того, что субъектам Российской Федерации не предоставлены полномочия по установлению требований при обращении с отходами, является необоснованным.

Компиляция положений федерального законодательства в законе субъекта Российской Федерации сама по себе не является основанием для признания положений регионального законодательства противоречащими положениям федерального законодательства.

С учетом изложенного полагаем, что необходимо протест прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8 Закона № 03-ЗРХ – удовлетворить; протест прокурора Республики Хакасия на статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона № 03-ЗРХ – отклонить.

Депутат

Верховного Совета

Республики Хакасия                                                                                         С.В. Комаров

Председателю

Верховного Совета

Республики Хакасия

Штыгашеву В.Н.

Уважаемый Владимир Николаевич!

Направляю для рассмотрения протест прокуратуры республики на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11.03.2008 № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 21.12.2015).

Приложение: на 5 л.

И.о. прокурора республики 

старший советник юстиции                                                А.Н. Мондохонов

Председателю

Верховного Совета

Республики Хакасия

Штыгашеву В.Н.

ПРОТЕСТ

на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8,

статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11.03.2008 № 03-ЗРХ

«Об отходах производства и потребления» (в ред. от 21.12.2015)

27.02.2008 Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия «Об отходах производства и потребления», который подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 11.03.2008 за № 03-ЗРХ и в настоящее время действует в редакции Законов Республики Хакасия от 04.05.2009 № 44-ЗРХ, от 08.11.2011 № 100-ЗРХ, от 24.02.2012 № 15-ЗРХ, от 16.12.2013 № 100-ЗРХ, от 08.05.2014 № 34-ЗРХ, от 06.11.2015 № 92-ЗРХ, от 21.12.2015 № 123-ЗРХ (далее - Закон РХ № 03-ЗРХ).

Тексты Закона РХ № 03-ЗРХ и нормативных правовых актов о внесении в него изменений опубликованы в бюллетенях «Вестник Хакасии» от 13.03.2008 № 12; от 08.05.2009 № 28; от 11.11.2011 № 98; от 01.03.2012 № 21; от 17.12.2013 № 80; от 12.05.2014 № 28; от 09.11.2015 № 71; от 22.12.2015 № 98.

По результатам проверки установлено, что отдельные положения Закона РХ № 03-ЗРХ противоречат федеральному законодательству.

Статьей 1 Закона РХ № 03-ЗРХ определено, что настоящий Закон разработан на основании Федерального закона от 24 июня 1998 года№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ), Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) и осуществляет правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления в целях снижения отрицательного воздействия отходов на окружающую среду, здоровье человека, ресурсосбережения и вовлечения отходов во вторичный хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно абзацу первому статьи 2 Закона РХ № 03-ЗРХ в настоящем Законе используются основные понятия, установленные Федеральным законом «Об отходах производства и потребления».

Пунктом 1 статьи 2 Закона РХ № 03-ЗРХ введено понятие «производитель отходов» - субъект хозяйственной и иной деятельности или физическое лицо, в процессе деятельности которых образуются отходы.

Статьей 9 Закона РХ № 03-ЗРХ установлены требования, предъявляемые к производителям отходов, при обращении с отходами.

Статьями 10, 11, 12, 13 Закона РХ № 03-ЗРХ установлены требования к сбору, транспортированию и накоплению отходов; к переработке (обработке) и хранению вторичных материальных ресурсов; обезвреживанию отходов; размещению отходов и к объектам размещения отходов.

Таким образом, Закон РХ № 03-ЗРХ распространяется как на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и на иных субъектов (производителей отходов) с установлением последним дополнительных способов обращения с отходами, и сопутствующих им обязанностей при обращении с отходами.

Кроме того, Законом РХ № 03-ЗРХ установлены требования к обращению с отходами, а также требования к объектам размещения отходов.

Между тем, согласно пункту 7.18. ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст, «производитель отходов» - это любое юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, которые производят отходы, или, если эти лица неизвестны, лицо, которое владеет данными отходами или на чьей территории они расположены.

На основании параграфа первого названного стандарта - он устанавливает термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами.

Федеральный законодатель не выделяет иных субъектов (кроме как юридическое лицо, индивидуальный предприниматель), на которых могут быть возложены перечисленные в Федеральном законе № 89-ФЗ обязанности.

В силу статьи 4 Федерального закона № 89-ФЗ отходы являются объектом гражданских прав.

Гарантируя беспрепятственное осуществление гражданских прав, действующее гражданское законодательство предусматривает возможность их ограничения только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.ст. 1, 49, 129 Гражданского кодекса Российской Федерации).

На основании пунктов «д», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также законодательство об охране окружающей среды. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 03.07.2016) (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ).

На основании подпунктов 7, 7.1, 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами;

установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора), нормативов накопления твердых коммунальных отходов, тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

По указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).

В соответствии с абзацем 16 статьи 5 Федерального закона № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Так, пунктом 1 статьи 51 Федерального закона № 7-ФЗ определено, что отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 03.07.2016) отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Разграничение компетенции между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в сфере обращения с отходами закреплено в статьях 5 и 6 Федерального закона № 89-ФЗ.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 89-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

установление требований к объектам размещения отходов (за исключением твердых коммунальных отходов);

установление требований к объектам размещения твердых коммунальных отходов;

установление требований при обращении с группами однородных отходов I - V классов опасности.

Главой III Федерального закона № 89-ФЗ установлены общие требования к обращению с отходами, в том числе закреплены права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при обращении с отходами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами закреплены в статье 6 Федерального закона № 89-ФЗ и не содержат полномочия по установлению требований в области обращения с отходами, в том числе, к объектам размещения отходов.

Таким образом, ни Федеральный закон № 7-ФЗ, регулирующий правоотношения в сфере охраны окружающей среды в целом, ни Федеральный закон № 89-ФЗ не содержат положений, которые относили бы решение вопросов по установлению требований к обращению с отходами, а также требований к объектам размещения отходов, введению иных категорий лиц с установлением дополнительных способов обращения с отходами и сопутствующих им обязанностей при обращении с отходами, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Введение Республикой Хакасия дополнительных способов обращения с отходами, и сопутствующих им обязанностей производителей отходов, влечет необоснованное ограничение правоспособности указанных лиц, исключает реализацию ими на территории Республики Хакасия права размещать отходы всеми способами, предусмотренными действующим федеральным законодательством.

В связи с чем, пункт 1 статьи 2, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона РХ № 03-ЗРХ противоречат федеральному законодательству, поскольку приняты Верховным Советом Республики Хакасия в отсутствие для этого соответствующих полномочий.

Изложенная позиция прокуратуры соответствует судебной практике (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.03.2013 № 83-АПГ13-2).

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Закона РХ № 03-ЗРХ юридические лица и индивидуальные предприниматели при обращении с отходами обязаны проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения.

Тогда как в силу абзаца седьмого части 2 статьи 11 Федерального закона № 89-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны проводить инвентаризацию объектов размещения отходов в соответствии с правилами инвентаризации объектов размещения отходов, определяемыми федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким образом, пунктом 4 статьи 8 Закона РХ № 03-ЗРХ установлены обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей отличные от предусмотренных абзацем седьмым части 2 статьи 11 Федерального закона № 89-ФЗ.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРЕДЛАГАЮ :

1. Рассмотреть настоящий протест на ближайшей сессии Верховного Совета Республики Хакасия с приведением пункта 1 статьи 2, пункта 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11.03.2008 № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 21.12.2015) в соответствие с требованиями федерального законодательства.

2. О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру республики в установленный законом срок.

И.о. прокурора республики   

старший советник юстиции                                                                                      А.Н. Мондохонов

ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Комитет по экологии, природным ресурсам и природопользованию
 

РЕШЕНИЕ 

от 22 сентября 2016 года                                                                                № 30

Рассмотрев поправку к проекту постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления», представленную заместителем председателя комитета Верховного Совета Республики Хакасия по экологии, природным ресурсам и природопользованию Гамановичем Г.Г.,

КОМИТЕТ РЕШИЛ:

Рекомендовать Верховному Совету Республики Хакасия:

- принять поправку к проекту постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года № 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления», (поправка прилагается на 2 л.);

- принять указанный проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия в целом.

Заместитель председателя комитета                                             Г.Г. Гаманович

П О П Р А В К А

к проекту постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 статьи 2, пункт 4 статьи 8, статьи 9, 10, 11, 12, 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2008 года

№ 03-ЗРХ «Об отходах производства и потребления»